[廣西]城鄉規劃編制改革的探索（城鄉規劃編制研究中心）

城鄉規劃

城鄉規劃是各級 *** 統籌安排城鄉發展建設空間布局，保護生態和自然環境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據，具有重要公共政策的屬性。

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城鄉規劃是城市 *** 關于城市發展目標的決策，因此盡管各國由于社會經濟體制、城市發展水平、城市規劃的實踐和經驗的不同，城市規劃的工作步驟、階段劃分與編制 *** 也就不盡相同，但基本上都按照由抽象到具體，從戰略到戰術的層次決策原則進行。

城鄉規劃是一個綜合性學科，涉及城鄉規劃、城市規劃、區域規劃、旅游規劃、建筑設計、風景園林、農業經濟、生態環保、水利工程等專業。

城市規劃的科學意義

城市規劃的科學意義

導語：現代城市規劃理論始于人們從社會改革角度對解決城市問題所作的種種探索。19世紀上半葉，一些空想社會主義者繼空想社會主義創始人莫爾等人之后提出種種設想，把改良住房、改進城市規劃作為醫治城市社會病癥的措施之一。他們的理論和實踐對后來的城市規劃理論頗有影響。

1　 城市設計導則問題的緣起

18世紀下半葉，隨著突飛猛進的工業化進程，城市在人類歷史上之一次得到了空前的發展，但也逐漸產生了嚴重的環境污染、生活品質惡化等一系列城市問題，現代城市規劃理論和實踐就是圍繞這些問題的解決應運而生的。

城市規劃的實質在于合理利用城市的土地和空間資源，協調城市功能布局以及進行各項建設的綜合部署和全面安排，故而其著眼點遠離建筑物質形態而偏向于社會的整體平衡，是一種強調總體協調、彼此相關而不突出個體的政策過程取向。

但具體城市的建設大都還是由許許多多的、彼此并不一定相關的個體項目構成。如建筑設計或是小范圍的外部空間設計，一個委托人、一份設計書、一筆資金就可以達到目的。在屬性上，這種設計主要反映業主及其能對建筑建造過程產生影響的那些人的思想與價值觀念，而忽略了整體效應與彼此間的聯系，是一種有突出個性的工程產品取向。

如果人們直接以城市規劃去指導微觀的項目建設和建筑設計，極易造成彼此間的脫節，并直接導致環境品質的下降，中觀層面的現代城市設計(Urban Design)，作為兩者間的“減震器”，就是在這種情況下逐漸發展起來的。其根本目的在于，通過對城市社會的空間環境設計，改善人們的生存空間的環境質量和生活質量。

傳統城市設計主要與“美”的塑造、或“城市美化”相關。人們通常認為，城市建設的管理依據應該是具象的建筑效果圖和明確的建筑高度、層數、樓地板面積等數據，而事實上，現代城市設計已經遠遠超出了單純“美“的問題，而越來越擴展到其它的方面。城市中不僅有物質形態的具象內容，更有精神和文化形態等無形層面的內容。通過它們，我們才能在現實生活中找到自己的定位，而這些內容恰恰是傳統管理手段無法表達的內容。與此同時，城市發展又是一個龐大而系統的連續漸進過程：一方面，建設力量來自方方面面，涉及無數的決策者、設計者、開發商與施工人員;另一方面，社會變遷異常迅速，瞬息之間，開發商變了，設計師變了，經濟條件變了，建筑思潮也變了，而這些變化因素又必然會引發建筑高度、形狀、位置等的變動，所以最終的建成場景與最初的設計圖紙相比往往是大相徑庭，面目全非。在這種情況下，那些硬性的指標和與其相關的終極式效果圖也就失去了管理的價值，而真正陷入 “紙上畫畫，墻上掛掛”的窘境。

于是在現代城市設計的實踐過程中，人們逐漸研究出城市設計導則這一法令型成果形式。

顧名思義，導，乃引導、啟發之意;則，為規則、榜樣之解，故而，導則既是行為的先導，又是遵守的法則。本文以下僅從技術觀、自然觀和 *** 論三個層面論述城市設計導則的科學意義，進一步闡明其與城市建設的內在關系。

2 　科學的技術觀

作為一種科學 *** 的研究成果，城市設計導則必然要受到客觀規律的約束，有其自身的起源、內容、分類與特點。

城市設計導則可以追溯到19世紀歐斯曼的巴黎改建中對城市主要街道建筑立面的條例規定，及20世紀初美國紐約的土地使用分區管制規則,即建筑使用類別、容積與高度的控制。60年代，由于城市的快速生長，人們迫切感受到生活的環境品質受到威脅，于是將城市設計的理念納入官方的公共政策，修改管制規則，而其中增加的“獎勵分區”辦法(每提供一定數目的城市公共空間即可獲得一定的建筑容積率作為補償)就是導則的雛形。以后，人們又根據實際需要陸續制訂了一系列關于街道景觀、建筑立面、鋪裝、廣告等的導則，并通過法定程序，使之成為城市設計的操作工具。

在我國現行的規劃體制與城市建設中，人們往往將導則的內容與控制性詳細規劃混為一談，因為它們都是在總體規劃指導下進行的局部地段與局部要素設計，但事實上兩者并不等同，具體表現在：研究對象上，控規主要反映物質形體的內容，大體涉及地塊范圍、性質、布局以及道路、管線等工程技術問題，可以說主要是對二維平面的控制，盡管其也有對建筑容積率、高度等三維方面的管制，但也只基于具象的物質形態而較少考慮人的因素;導則體現的是以“人”為本的思想，即從人的行為、心理諸如藝術性、可達性等出發，研究建筑空間布局與城市環境品質之間的關系，使之反映、支持人的活動。從工作深度看，導則可以說是控規的精細化，尤其是對于某些特定地段(如某步行街)和特定要素(夜景、商業招牌等)的設計，控規已經無法滿足人們對環境的要求，只有通過導則的具體規定才能保證實施的質量。從表達方式看，控規主要是一些硬性的指標與圖表，如現狀用地構成表、地塊控制要素表、道路控制明細表等;而導則則是在定性、定量圖文結合方式下的彈性控制。以停車為例，詳規中只明確地塊的停車數與出入口方位，而導則的表達為：沿街建筑不宜直接開設機動車出入口，應與相鄰建筑一起，通過街區內部次干道、廣場等共同組織交通……直接面向人行道的停車場，應通過圍墻、植物等隱藏于公共視線之外……開敞停車區域內部造景面積不得少于5%，場內造景體必須采取一定保護措施，以免被撞傷損壞。

城市設計導則可以從不同角度進行分類。從關系上看，大體可以分為總則與通則。總則指開發設計項目的設計目標與用途，即一個總體思路，特別是城市開發建設中的價值理念和宏觀要求;通則是在總則指導下的具體要求，兩者關系類似于文章的主題思想與具體內容。

從尺度上看，可以分為城市級、分區級與地段級三種，城市級導則具有政策取向的特點，一般作為城市總規的一個分支，研究開放空間、生態、文化等方面與城市設計相關的內容，不單獨列出;分區級導則是導則研究的重點，其對象是相對獨立的街區，主要考慮與上一級規劃的銜接，景觀、生態及街區內的特別領域如商業中心、大型公建等的整體協調;地段級導則是具體建筑單體的設計層面，它是在分區級導則指導下由城市設計和管理人員對自己的設計開發項目提出的個性規定，常見的如為建筑師提供的用地規劃設計要點。

此外，導則尚有多種特殊形式：指令性導則，即無條件必須執行的規定，文字表達多為“應”、“應該”、“必須”;選擇性導則，即為設計人員提供一種選擇權，文字表達多為“宜”、可”、“適于”;獎勵性導則，即達到某一標準可獲得某種額外的收益;定性導則，即提供一個選擇范圍，具體操作由設計人員在此范圍內自行安排，如不規定明確的容積率，而指明項目需要的日照數量，設計人員可根據自己的設計與標準進行換算，得出不同的建筑高度與體量。

從導則的運作看，其特點在于“設計城市而非設計建筑物”。城市是一個整體的系統化過程，如果沒有條例的約束，其間各種作用力必然會發生偏移甚至抵消，但是這種約束又不是對具體建筑物的描述，因為這個階段的具象設計往往是理想化的海市蜃樓。所以導則只是起引導作用，其功效類似于彈性的皮筋，在形變許可范圍內可以任意變形，導則關心的正是這個形變的范圍，而不是形變的內容，因而，導則并不會禁錮設計人員的創造力，反而會為其提供創作源泉，即一種“松弛的限定”與有限理性。如歷史上美國匹茲堡(Pitt *** urgh)某地區曾有這樣的設計規定：任何辦公大樓(群)設計必須盡可能的避免遮蔽市集廣場及蓋特威中心廣場等的日照。正是這一條例使得該區PPG工業總部大樓設計者——著名建筑師菲利普·約翰遜改變原先設計，將建筑從廣場南邊移至廣場兩側。可見這種非具象的規定可以引導建筑設計，保證環境品質。

所以, 把握好一個形變“度”的問題，導則確實可以做到“只設計城市而不設計建筑物”。正如林欽榮先生在《都市設計在臺灣》一書中所說的那樣，“它不在于保證更好的設計，而在于保障不使最壞的設計產生”。

3 　科學的自然觀

人類生活的外部空間大致可以分為天賦自然(沒有人工度的自然)、人工自然(人與自然作用的產物)和人類社會(一切社會關系的總和)三大部分，這里將其統稱為人類的生活環境，而這個環境的特質在于“存在”與“演化”的統一。環境中任何存在的'事物都處于演化的過程中，而演化的更高階段就是現存環境的更高層次。可以認為存在是環境在空間的積累，體現其空間屬性，演化則是環境在時間進程中的積累，體現其時間屬性，這就是環境的時空觀。導則要想真正解決人與自然、社會以及環境的矛盾，就必須遵循這一規律。

面對環境在空間范圍內的展開，導則將其中的各個元素以統一的標準組織起來，形成功能化的、有審美屬性的整體。以一個地區的開發為例，開發商可能有成百上千個，每一個開發商就是一個開發要素，他們的共同開發形成一個開發層次。因為他們各自有自己不同的利益與想法，若不加以約束任其發展，其結果必然是各自為政，支離破碎。所以導則事先為這個層次制訂出共同的行為框架，以保證在總體統一大前提下的創作發揮。歷史上美國紐約下曼哈頓地區的炮臺公園(BatteryPark)開發方案，就是在擬訂導則的控制下，由數家開發公司以土地租賃方式，分區開發，最終完成的成功案例。

一般地說，外部條件和環境變化，以及時間的推移會導致每一種城市設計導則都會有自己一定的使用年限，即時效性。在這個時效范圍內，雖然設計子項目在整體發展過程中分處不同的歷史階段，但仍然可以通過導則的彈性控制，形成地區的總印象與總特征，保證短期過程的高質量。同時，導則本身也有隨時間進程而不斷調整補充的需要，新的發展和條件的變化不斷滲入原有導則，對其作進一步的完善，這就與傳統的“終端式”設計成果有著明顯的不同。事物的演化并非一個閉合的圓圈，而是一個螺旋上升的過程，先前循環的更高點將成為后續循環的起點, 所以導則不強調得出終極式結果，而是依據各種反饋渠道，不斷調整，保持與城市發展和建設需求的同步。

紐約市分區管制中開放空間規則的發展過程就充分證明了這一點：1961年，規則規定建筑若設置沿街廣場，更大樓地板指數可達18，于是廣場增多。但過多的廣場又破壞了道路的延續性，因此幾年后改為建筑若提供室內公共空間，更大樓地板指數可增至21.6，接著又因為建筑高度增加對采光不利，1961年又進一步改為建筑高度與形狀依據日照曲線或是否遮擋日照而定，只要符合新的采光標準，就可獲得批準。

4　科學技術 *** 論

科學技術 *** 論是人們在科學技術研究中所應用的各種 *** 的哲學概括，現代城市設計導則，尤其是其制訂過程，充分體現了這一思想。

系統論的實質在于“整體大于局部之和”。對于導則而言，表現在兩個方面：一是橫向層面，即制訂導則所依據的學科內容，不僅是純粹的建筑學知識，而是各種被傳統學科分割開的多門學科的有機貫穿，如規劃學、交通學、心理學、統計學等等，它們與城市設計一起形成了一種互有交集的半 *** 結構，而不再是簡單的包含或不包含的樹形關系，在這個半 *** 結構中，城市設計成為一種貫穿所有相關領域的“環境觀”與共享的“價值觀”。正因為其采用自然科學與人文科學、定性與定量相結合的方式，設計導則才能對本不屬于工程技術領域的內容，如文化、心理、精神等加以研究，并使之達到工程技術應用與管理的水平。二是縱向層面，即在某一具體導則制訂過程中，以城市的長遠發展目標為指導思想,使自身的個案與之契合，即整體著眼，部分入手，彼此協調，從而制訂出一套“既使整體優化，又不使局部損失過大”的方案。

控制論(Cybernetics)的特點主要體現于導則的循環與反饋機制。前已闡明，現代城市設計導則并非終極式的設計成果，因為城市設計目標相當復雜，所以導則只是一種“有限理性” 的階段性結果，并以此作為后一次發展、完善的基礎，如此永續循環。那么這個循環的關鍵就在于反饋機制，即將輸出部分轉引為輸入，再對輸出過程產生影響，導則的制訂過程中，反饋機制有二：一是階段性成果完成以前的多元參與過程，其間專業人士與決策者、跨學科組織以及公眾協商討論，從而使導則在實施前就可以糾正一些錯誤與偏差，完成階段小循環。二是階段性成果完成以后，通過使用狀況的反饋或是設計審議制度，修改原導則產生新導則的過程，此次反饋可以調整實際情況與希望狀態之間的差異，實現階段大循環，從而使導則在制訂的全過程中都具備自我修復的能力。

一切不同質的系統，從無序走向有序，可以產生“耗散結構”，上文提到導則具有自我修復能力，說明其具備這樣的特點。產生“耗散結構”的關鍵在于系統的開放性，因為只有開放的系統才能不斷與環境進行物質與能量的交換，減熵增序，實現自組織過程。導則制訂過程中的“多元參與、雙重決策”過程使之具備了這種條件，它包括由上而下的 *** 決策，同級跨學科組織的多方論證補充和由下而上的公眾參與,最后由專業人員協調統一。正是通過這種多渠道的自由論證，相互交流，才能找出符合各種階層利益的契合點，實現系統的動態平衡。

5 　我國城市設計導則的運作

我國目前正處于經濟發展的騰飛階段，這必將導致城市化進程的加速。

1980年，我國的城市化水平為14%，1995年猛增至29%，全國城市建設中掀起轟轟烈烈的“創建熱”。由于城市化進程初期的無序性及缺乏科學指導，因而產生了嚴重的負面效應甚至是災難性后果：人口激增、農田退化、交通阻塞、環境污染。于是，人們提出“既有現代化設施，又要和大自然融合，創造人類適宜的未來居住環境”的口號。一方面，城市決策者意識到城市發展必須要有一個品質優良的城市環境，“環境意識”逐步形成。另一方面，由于生活水平的提高，廣大群眾逐步由衣食住行等基本需要向交往、自我實現等高層次需要邁進。加之20世紀70年代以來，城市設計理論和 *** 逐步從西方系統引入我國，許多專家學者紛紛對此進行探討，并初步形成我國的設計體系，而近年來國內許多大城市的國內外招標與項目研究更是促進了我國城市設計水平的提高，這一切給導則的運作提供了難得的歷史機遇。

目前導則在我國的運作尚處于探索性的起步階段，但已得到重視和關注。建設部和中國城市規劃學會正在組織有關導則的編制規范問題;部分城市建設項目已經編制了實施性導則，如北海市的“美化工程”實施導則，上海靜安寺地區城市設計導則，深圳市的城市設計指引，徐州市的城市設計圖則等;此外還有許多城市正處于導則的制定、籌劃過程之中。從越來越多的關注不難看出，人們對導則的有效性已經達成初步的共識。

導則的整體運作也存在著一些問題。首先，城市設計在我國建設階段的法律地位尚未確立，從編制到審批都沒有明確的法律依據，所以編制的 *** 、內容、深度沒有定論，即使編定成型，有關部門也無法審批。同時，導則等城市設計成果的法制化過程也不完善，相關單位還沒有意識到導則也是他們必須遵守的法律條文。相比之下，發達國家城市設計的良性循環很大程度上取決于國家政策法令的扶持，以城市設計制度與審查許可制度等法律形式強力推行。所以，城市設計及其成果的規范和法制化是一個迫在眉睫的問題。

其次，導則運作系統的開放度還遠遠沒有達到規定要求。封建家長式的領導作風在中國管理體系中起著重要作用，領導的一個指示、甚至一句話往往就成了超越一切的“定音錘”;同時，不少決策者注重“短期效應”與“業績觀”，忽視城市建設的客觀規律，因而經常發生不考慮實際社會、經濟與自然氣候條件的盲目建設之舉。

再則，現階段我國設計師主要是為決策者與業主服務，組織跨學科專家與廣大群眾參與決策在很多地方只是走過場的形式，一個座談會，幾張調查表，僅此而已。于是反饋渠道形同虛設，系統開放性大大削弱，自組織過程不復存在，導則與傳統的管理手段如出一轍。因此，我們的任務在于提高系統的開放性與透明度，保證多元決策、尤其是公眾參與制度的實施，在公平競爭的原則下達成協議，解決設計標準多重性的問題。

城市設計的普及教育也刻不容緩，因為它不僅可以提高廣大群眾的環境審美素質，激發參與意識，還能成為設計成果維護的基石與合理開發的資金來源。

不僅如此，現階段普遍存在著導則設計部門與規劃管理部門脫節的現象，往往是各成體系，互不相通，所以操作過程中必然會產生矛盾，而實際上這兩個部門從設計一開始就應該緊密配合，具體表現在三個環節：一是導則制訂前，以規劃部門的總體規劃、分區規劃為原則確定城市設計的總體構思。二是導則制訂過程中與規劃部門的雙向磨合過程，即在城市設計初步成型的基礎上，規劃部門研制調整規劃的經濟技術指標，經量化再反饋給設計導則，同時加入精神、文化方面的內容。三是導則制訂完成以后，規劃部門根據導則的管理監督過程。只有這兩個部門的通力合作，才能真正將設計與規劃融合起來，保證導則的實際運作。

綜上所述，城市設計導則對于我們今天開展城市建設具有重要的科學意義。它不僅體現了當代科學 *** 論的一些基本思想，而且通過對人行為心理和城市環境空間屬性的研究，能夠找出城市規劃建設中各種集團利益的有效契合點，以富有生長彈性的規定作為項目實施的行動構架，進而為管理部門提供長期有效的技術支持。雖然今天人們對它的研究剛剛起步，其運作過程亦遇到諸多困難，但我們相信，經過大家不懈的努力與實踐，必能進一步提高對它的認識與理解，適應當前城市建設從“量變”到“質變”的轉型階段的需要，并使其在實際操作中，發揮更大功效。

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發改委：發布《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》

中國網地產訊 4月9日，國家發改委發布關于印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》的通知。

具體條款如下：

以深化改革戶籍制度和基本公共服務提供機制為路徑，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。

（一）督促城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。督促Ⅱ型大城市和中小城市（含設區市和縣級市）堅決貫徹《 *** 中央辦公廳 國務院辦公廳關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，全面取消落戶限制，進一步促進勞動力和人才社會性流動。（公安部、發展改革委、省級有關部門等負責）

（二）推動城區常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制。督促除個別超大城市外的其他超大特大城市和Ⅰ型大城市堅持存量優先原則，取消進城就業生活5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口、在城鎮穩定就業生活的新生代農民工、農村學生升學和參軍進城的人口等重點人群落戶限制。推動Ⅰ型大城市探索進城常住的建檔立卡農村貧困人口應落盡落。鼓勵有條件的Ⅰ型大城市全面取消落戶限制、超大特大城市取消郊區新區落戶限制。（公安部、發展改革委、省級有關部門等負責）

（三）促進農業轉移人口等非戶籍人口在城市便捷落戶。鼓勵各城市 *** 簡化戶籍遷移手續，加強落戶政策宣傳，開通線上申請審核系統，大幅提高落戶便利性。推動超大特大城市和Ⅰ型大城市改進積分落戶政策，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。（公安部、發展改革委、省級有關部門等負責）

（四）推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。出臺國家基本公共服務標準。提高居住證發證量和含金量，推動未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮基本公共服務。運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺，加快養老保險全國統籌進度，完善基本醫療保險跨省異地就醫醫療費用直接結算制度，做好社會保險關系轉移接續，方便人口流動。增加學位供給，健全以居住證為主要依據的隨遷子女入學入園政策，使其在流入地享有普惠性學前教育。以解決新市民住房問題為主要出發點，完善住房保障體系。（發展改革委、財政部、公安部、人力資源社會保障部、衛生健康委、教育部、住房城鄉建設部、市場監管總局、醫保局、省級有關部門等負責）

（五）大力提升農業轉移人口就業能力。深入實施新生代農民工職業技能提升計劃，加強對新生代農民工等農業轉移人口的職業技能培訓。支持企業特別是規模以上企業或吸納農民工較多企業開展崗前培訓、新型學徒制培訓和崗位技能提升培訓，并按規定給予培訓補貼。（人力資源社會保障部、教育部、財政部、省級有關部門等負責）

（六）加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度。提高城市 *** 吸納農業轉移人口落戶積極性，加大農業轉移人口市民化獎勵資金支持力度，加大新增建設用地計劃指標與吸納落戶數量掛鉤力度。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得強行要求其 *** 上述權益或將此作為落戶前置條件；按照依法自愿有償原則，探索其 *** 上述權益的具體辦法。探索利用大數據技術建立各城市城區常住人口等的常態化統計機制，為政策制定提供支撐。（財政部、自然資源部、農業農村部、發展改革委、統計局、省級有關部門等負責）

三、優化城鎮化空間格局

完善和落實主體功能區戰略，發揮各地區比較優勢，增強經濟發展優勢區域承載能力，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局，形成高質量發展的動力系統。

（七）加快發展重點城市群。加快實施京津冀協同發展、長三角區域一體化發展、粵港澳大灣區建設、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展戰略。全面實施城市群發展規劃，推動哈長、長江中游、中原、北部灣城市群建設取得階段性進展，支持關中平原城市群規劃實施聯席會議制度落地生效，推動蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群健全一體化發展工作機制，促進天山北坡、滇中等邊疆城市群及山東半島、黔中等省內城市群發展。（發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、交通運輸部、生態環境部、省級有關部門等負責）

（八）編制成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要。加快推進規劃編制實施，促進重慶市、四川省通力協作，加大成渝地區發展統籌力度，發揮中心城市帶動作用，加強交通、產業、環保、民生政策對接，共同建設具有全國影響力的科技創新中心，加快培育形成新動力源。（發展改革委、重慶市和四川省有關部門等負責）

（九）大力推進都市圈同城化建設。深入實施《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，建立中心城市牽頭的協調推進機制，支持南京、西安、福州等都市圈編制實施發展規劃。以軌道交通為重點健全都市圈交通基礎設施，有序規劃建設城際鐵路和市域（郊）鐵路，推進中心城市軌道交通向周邊城鎮合理延伸，實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程。支持重點都市圈編制多層次軌道交通規劃。（發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、交通運輸部、生態環境部、國鐵集團、省級有關部門等負責）

（十）提升中心城市能級和核心競爭力。優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優化重大生產力布局。完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄范圍，解決發展空間嚴重不足問題。（發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、民政部、省級有關部門等負責）

（十一）推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。加快印發指導意見，明確發展目標和建設任務，加大要素保障力度和政策扶持力度，抓緊補上新冠肺炎疫情發生后暴露出來的短板弱項，推進環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、公共服務設施提標擴面、產業配套設施提質增效。（發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、省級有關部門等負責）

（十二）規范發展特色小鎮和特色小城鎮。強化底線約束，嚴格節約集約利用土地、嚴守生態保護紅線、嚴防地方 *** 債務風險、嚴控“房地產化”傾向，進一步深化淘汰整改。強化政策激勵，加強用地和財政建設性資金保障，鼓勵省級 *** 通過下達新增建設用地計劃指標、設立省級專項資金等方式擇優支持，在有條件區域培育一批示范性的精品特色小鎮和特色小城鎮。強化正面引導，制定特色小鎮發展導則，挖掘推廣第二輪全國特色小鎮典型經驗。（發展改革委、自然資源部、財政部、住房城鄉建設部、體育總局、林草局、省級有關部門等負責）

（十三）推進邊境地區新型城鎮化建設。在邊境地區推進潛力型城鎮以產聚人、戰略支點型城鎮以城聚產，打造以內陸鄰近的大中城市為輻射源、邊境縣級市及地級市市轄區為樞紐、邊境口岸和小城鎮為節點、邊境特色小鎮為散點的邊境一線城鎮廊帶。推進興邊富民行動，改善邊境一線城鎮基礎設施和公共服務，建設沿邊抵邊公路。實施守邊固邊工程。（發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、自然資源部、交通運輸部、省級有關部門等負責）

（十四）推進大型搬遷安置區新型城鎮化建設。順應大型搬遷安置區轉向新型城鎮化建設新階段的發展要求，加快推進搬遷人口市民化進程，強化產業就業支撐，幫助搬遷人口盡快解決穩定發展問題，適應新環境、融入新社區。（發展改革委、省級有關部門等負責）

（十五）優化行政區劃設置。統籌新生城市培育和收縮型城市瘦身強體，按程序推進具備條件的非縣級 *** 駐地特大鎮設市，有序推進“縣改市”“縣改區”“市改區”，穩妥調減收縮型城市市轄區，審慎研究調整收縮型縣（市）。全面完成各省（區、市）設鎮設街道標準制定工作，合理推進“鄉改鎮”“鄉（鎮）改街道”和鄉鎮撤并。（民政部、發展改革委、省級有關部門等負責）

四、提升城市綜合承載能力

著眼于增強人口經濟承載和資源優化配置等核心功能，健全城市可持續發展體制機制，提升城市發展質量。

（十六）補齊城市公共衛生短板。改革完善疾病預防控制體系，健全公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制，完善重大疫情預警、救治和應急處置機制，強化重要物資儲備，推動城市群、都市圈內城市建立聯防聯控機制。整治城市環境衛生死角，建立嚴格檢疫、定點屠宰、冷鮮上市的畜禽產品供應體系，健全污水收集處理和生活垃圾分類處理設施。（衛生健康委、發展改革委、應急管理部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、省級有關部門等負責）

（十七）改善城市公用設施。健全城市路網系統，完善公交專用道、非機動車和行人交通系統、行人過街設施。完善市政管網和排水防澇設施。健全停車場、智能快件箱、社區菜市場等便民設施。擴大普惠性養老、幼兒園和托育服務供給。實施全民健康保障工程、全民健身提升工程、智慧廣電公共服務工程。（住房城鄉建設部、發展改革委、教育部、民政部、衛生健康委、商務部、體育總局、廣電總局、省級有關部門等負責）

（十八）實施新型智慧城市行動。完善城市數字化管理平臺和感知系統，打通社區末端、織密數據網格，整合衛生健康、公共安全、應急管理、交通運輸等領域信息系統和數據資源，深化政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，支撐城市健康高效運行和突發事件快速智能響應。（發展改革委、衛生健康委、公安部、住房城鄉建設部、應急管理部、交通運輸部、省級有關部門等負責）

（十九）加快推進城市更新。改造一批老舊小區，完善基礎設施和公共服務配套，引導發展社區便民服務。改造一批老舊廠區，通過活化利用工業遺產和發展工業旅游等方式，將“工業銹帶”改造為“生活秀帶”、雙創空間、新型產業空間和文化旅游場地。改造一批老舊街區，引導商業步行街、文化街、古城古街打造市民消費升級載體，因地制宜發展新型文旅商業消費聚集區。改造一批城中村，探索在 *** 引導下工商資本與農民集體合作共贏模式。開展城市更新改造試點，提升城市品質和人居環境質量。（住房城鄉建設部、發展改革委、民政部、自然資源部、商務部、文化和旅游部、工業和信息化部、農業農村部、省級有關部門等負責）

（二十）改革建設用地計劃管理方式。推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。鼓勵盤活低效存量建設用地，控制人均城市建設用地面積。修改土地管理法實施條例并完善配套制度，分步實現城鄉建設用地指標使用更多由省級 *** 負責，將由國務院行使的農用地轉為建設用地審批權以及永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的土地征收審批權，授權省級 *** 或委托試點地區的省級 *** 實施。探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。（發展改革委、自然資源部、省級有關部門等負責）

（二十一）改革城市投融資機制。在防范化解地方 *** 債務風險、合理處置存量債務的前提下，完善與新型城鎮化建設相匹配的投融資工具。支持符合條件企業發行企業債券，用于新型城鎮化建設項目、城鄉融合典型項目、特色小鎮和特色小城鎮建設項目等。鼓勵開發性政策性金融機構按照市場化原則和職能定位，對投資運營上述項目的企業進行綜合授信，加大中長期貸款投放規模和力度。（人民銀行、銀保監會、財政部、發展改革委、開發銀行、農業發展銀行、省級有關部門等負責）

（二十二）改進城市治理方式。推動城市 *** 向服務型轉變、治理方式向精細化轉型、配套資源向街道社區下沉。加強和創新社區治理，引導社會組織、社會工作者和志愿者等參與，大幅提高城市社區綜合服務設施覆蓋率。提高國土空間規劃水平，順應城市發展邏輯和文化傳承，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，加強建筑設計和城市風貌管理，提高城市綠色建筑占新建建筑比重。（民政部、住房城鄉建設部、發展改革委、自然資源部、省級有關部門等負責）

五、加快推進城鄉融合發展

突出以城帶鄉、以工促農，健全城鄉融合發展體制機制，促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

（二十三）加快推進國家城鄉融合發展試驗區改革探索。指導試驗區分別制定實施方案。推動試驗區在健全城鄉人口遷徙制度、完善農村產權抵押擔保權能、搭建城鄉產業協同發展平臺等方面先行先試，引導縣級土地儲備公司和融資平臺公司參與相關農村產權流轉及抵押，加快探索行之有效的改革發展路徑。（發展改革委、公安部、自然資源部、人民銀行、有關省級部門等負責）

（二十四）全面推開農村集體經營性建設用地直接入市。出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。允許農民集體妥善處理產權和補償關系后，依法收回農民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地使用權，按照國土空間規劃確定的經營性用途入市。啟動新一輪農村宅基地制度改革試點。（自然資源部、農業農村部、住房城鄉建設部、省級有關部門等負責）

（二十五）加快引導工商資本入鄉發展。開展工商資本入鄉發展試點。發揮中央預算內投資和國家城鄉融合發展基金作用，支持引導工商資本和金融資本入鄉發展。培育一批城鄉融合典型項目，形成承載城鄉要素跨界配置的有效載體，在長江流域開展生態產品價值實現機制試點。允許符合條件的入鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶并依法享有相關權益。（中央統戰部、全國工商聯、發展改革委、人民銀行、公安部、農業農村部、省級有關部門等負責）

（二十六）促進城鄉公共設施聯動發展。推進實施城鄉統籌的污水垃圾收集處理、城鄉聯結的冷鏈物流、城鄉農貿市場一體化改造、城鄉道路客運一體化發展、城鄉公共文化設施一體化布局、市政供水供氣供熱向城郊村延伸、鄉村旅游路產業路等城鄉聯動建設項目，加快發展城鄉教育聯合體和縣域醫共體。（發展改革委、住房城鄉建設部、教育部、衛生健康委、文化和旅游部、省級有關部門等負責）

六、組織實施

（二十七）強化部際協同。國家發展改革委依托城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度，強化統籌協調和指導督促，并總結推廣第三批國家新型城鎮化綜合試點等典型經驗。各有關部門要細化制定具體措施，調動本系統力量扎實推進。

（二十八）壓實地方責任。省級發展改革委要牽頭會同省級其他有關部門，結合實際做好組織調度和任務分解。市縣級 *** 要將各項任務落實到事，確保任務落地生效。

規劃理念主要體現在規劃編制的哪些個方面？

年以來，各地鄉村振興規劃陸續出臺，成效顯著，但有些規劃在編制理念方面仍存在一些問題，需警惕。

防止以行政級別來劃分城鄉

改革開放以來，城鄉規劃編制改革的探索我國城鄉社會經濟結構發生城鄉規劃編制改革的探索了巨大變化，農業人口數量大幅減少，以農業為主業城鄉規劃編制改革的探索的居民點也逐步縮小，但城鄉規劃編制改革的探索我國農村工作目標所涉及的區域及人口對象基本沒有變化，政策未做適應性調整，這給農村工作帶來了不小的困擾。

當前最突出的問題是，大量投入農村建設的資源實際都投向了城市，很多農業支持政策實際上支持了非農產業，這種情形不僅影響到對農村農業政策的評估，也是對經濟發展自然演化趨勢的扭曲，不利于農村農業投入效率的提高，也不利于國民經濟的整體協調發展。

因此，需要改變現有主要按 *** 行政級別和戶籍人口定義來劃分城鄉的做法，探索制定新的依據人口規模和人口密度為標準的城鄉區劃政策。

防止違反城鄉人口布局規律

尊重城鄉人口布局規律，是鄉村規劃合理性的基礎。

首先，從我國實際出發，鄉村規劃對城鄉人口布局要有一個合理的前瞻判斷，不能按現有農業和農村人口的規模制定規劃，更不能把大量人口“回流”農村的幻想作為制定規劃的基礎。

其次，我國鄉村將形成大量小型專業農戶居民點，鄉村振興規劃必須對此有所考慮。專業農戶擁有較大的土地經營面積，并依托土地形成分散居住格局，這是現代農村和農業的普遍現象。這樣就會形成與現在自然村數量大體對應的約300萬個小型專業農戶居民點，這意味著目前很多公共服務設施派不上用場。

再次，在城鎮合理分布的條件下，專業農戶可以與城市居民就近共享城市的公共服務。據研究分析，距離中小城市30分鐘路程以內的農村地域，各項反映農業活力的指標都比較高。

最后，確定合理的“最小人口規模村莊”。能支撐一個優質小學存在的人口規模，通常是鄉村人口得以穩定的最小規模。據估算這樣的規模通常為8000人至9000人。如果明顯低于這個規模的居民點，在較長的時間里，人口會有外遷壓力，直至收縮為小型專業農戶居民點。鄉村規劃須注意這個情形。

防止鄉村旅游過度化

一些地方推出的鄉村振興規劃多把鄉村旅游放在一個重要位置，這個傾向值得警惕。日本著名規劃師橫松先生就表示，日本 *** 曾出臺的鄉村旅游業發展計劃就弊大于利，因為日本的鄉村旅游需求不足以支持鄉村旅游設施的正常運行，大量旅游資源過剩，實際上降低了日本農民的收入，也影響了日本農業的現代化進程。

此外，當前鄉村規劃的另一個熱點是發展有機農業。有機農業在歐盟發達國家已經有幾十年的發展歷史，但至今種植面積也不超過總面積的10%。美國有機食品的銷售額目前為350億美元，但2014年美國農業與食品行業的GDP為8350億美元，前者為后者的4.2%。若統一為GDP指標，這個數值可能更小。

鄉村振興規劃的產業部署重點，還是應該通過土地整治提高大田作物的國際市場競爭力，確保“飯碗端在中國人自己手上”。

防止農村公共品過度供給

從農業發達國家的經驗可以看到，農村居民點的公共服務設施并不多，農民實際上大多都是和就近的城市居民共享城市公共服務。有的村莊大搞綠地、大廣場，甚至亭臺樓閣、華表石雕等。鄉村規劃須對此類情形加以警惕，要防止農村公共品過度供給。

讓農民便捷地和城市居民共享公共服務設施，應當是編制鄉村振興規劃的重要指導思想。為實現這個目標，需要做多方面的改革。此外，鄉村振興規劃的編制如果拋開城市體系就鄉村論鄉村，不遵循我國鄉村經濟社會發展的實際情況和規律，鄉村建設將效率低下而且不堪重負